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实施25年的职业教育法缘何大修?

来源: 民主与法制  浏览字号: 2021年09月23日 08:27:05

2019年11月,教育部在官网上发布了《中华人民共和国职业教育法修订草案(征求意见稿)》,这是职业教育法自1996年颁布以来首次修订。社会变迁,职业教育的功能与定位也随之变化。一石激起千层浪,修订草案为何亟须出台?

现行职业教育法于1996年颁布,距今已25年。它的实施对发展职业教育、提高劳动者素质、推动经济社会发展,发挥了积极的作用。本次修订并不是唯一一次,早在2008年,全国人大曾提出修订职业教育法。三年后,教育部向有关立法部门提交了《职业教育法修订草案(送审稿)》。但当时由于争议较多,经历了漫长、艰难的征求意见过程,未提交全国人大。所以,1996年的职教法便沿用至今。

改革开放以来,职业教育为我国培养了数以千万计的劳动者和建设者,为经济发展作出了巨大贡献。但时至今日,随着经济转型升级,各行各业对人才的需求已不同往日,职业教育发展也面临着新形势、新要求。2018年,第十三届全国人大常委会又一次把职教法修订列入立法规划。职业教育立法看似是第一次大修,其实,修订一直在路上。

首部职业教育法诞生

1985年,中共中央出台了《关于教育体制改革的决定》,开启了我国职业教育的序幕。《决定》将调整中等教育结构、大力发展职业技术教育作为我国教育体制改革的一个重点,并且把所有培养专业技术人员、技术工人以及对城乡劳动者的教育形式统称为职业技术教育。其中要求中等专业学校和技工学校扩大招生,并且有计划地将一批普通高中改为职业高中,力争在5年内,中等职业技术学校的招生数达到与普通高中一比一的比例。

根据这一要求,全国各地相继制定了一批与发展职业教育相关的法规和制度,这为国家立法奠定了政策基础。同时,原国家教委开始转变政府职能,把教育立法列入重要的议事日程。

1986年,第一次全国职业技术教育工作会议明确提出:“高等职业学校、一部分广播电视大学、高等专科学校,应该划入高等职业教育。”从此,“高等职业教育”正式“面世”。同年,由国务院发布的《普通高等学校设置暂行条例》中,明确将高等专科学校、高等职业学校纳入普通高等学校的范畴。由国务院分别在1991年、1993年颁布的《关于大力发展职业技术教育的决定》《中国教育改革和发展纲要》为职业教育的改革和发展指明了方向。1994年劳动法和1995年教育法的颁布,都为制定职业教育法奠定了坚实的基础。

1991年,职业教育法被列入全国人大常委会立法规划。其实早在1989年年初,原国家教育委员会便开始进行《职业技术教育条例》的调研和起草工作。起草小组网罗了一批来自教学界、企业和行政机构的专家,经过了充分的调研和分析,于1992年,完成了条例草案的起草工作。

1993年年初,国务院成立由有关部委和中华职业教育社参加的职业技术教育法起草领导小组,并召开第一次工作会议,决定由全国人大教科文卫委员会、原国家教委、原劳动部、中华职业教育社、原国家教委职教中心研究所、中国职教学会等单位,共同组建职业教育法起草领导小组,以《职业教育技术条例》为基础初稿,进行起草。为了使职业教育法更加具有科学性和可操作性,人大常委会教科文卫委员会还专门赴德国考察了职业教育及立法情况。

从1989年为《职业技术教育条例》展开调研、起草,到1996年职业教育法在全国人大常委会审议通过,经历了7年之久。1989~1992年制定《职业技术教育条例》就曾九易其稿;从1993年在《职业技术教育条例》的基础上起草职业教育法,又修改了十三稿,这才最终形成了职业教育法(草案),交由国务院报送全国人大审议。

1996年5月15日,第八届全国人大常委会第十九次会议审议通过了《中华人民共和国职业教育法》,并于当年9月1日起施行。首部职业教育法的诞生,标志着我国职业教育进入了有法可依、依法治教的新时期。

职业教育法颁布后,中央和地方均为实施该法颁布了一系列法规和规章。1998年8月颁布的《中华人民共和国高等教育法》指出:“本法所指的高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校,其中包括高等职业学校和成人高等学校。”确认了高等职业教育是高等教育的组成部分,高等学校包括高等职业学校;1999年1月3日,国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》指出:“积极发展高等职业教育,是提高国民科技文化素质、推迟就业以发展国民经济的迫切要求。”这成为新世纪我国教育改革发展的行动方略。

与此同时,各省、自治区、直辖市,也加快了职业教育立法工作,制定了一系列地方性法规和规范性文件。比如1997年9月12日,北京市针对职业教育法颁布了《北京市实施办法》。云南省于1999年4月颁布了《云南省职业教育条例》。到今天为止,除个别省区市外,全国绝大部分省区市都制定了相应的规章、条例或办法。这些地方的法规或文件,充分结合当地实际,使职业教育法在不同外部环境中得到了极大的发挥和发展。

六年修订最终“难产”

2002~2005年,国务院先后召开三次全国职业教育会议,讨论职业教育的发展规划,《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(2002)、七部委联合印发《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》(2004)、《国务院关于大力发展职业教育的决定》(2005)相继颁布。这三个文件对我国“十五”期间职业教育的改革与发展目标、管理体制和办学体制、职业教育经费、教育教学改革都做出了明确要求,奠定了我国未来10年职业教育发展的基本思路。

随着我国社会经济快速发展、科技进步和人力资源的要求,1996年版职业教育法已远不能满足当时社会的需要,修法迫在眉睫。

2008年10月29日,由吴邦国任委员长的十一届全国人大常委会,将修订职业教育法作为教育法律之唯一的立法规划,列入本届任期5年内的立法重点工作。

2009年至2010年,全国人大教科文卫委员会把职业教育法修订作为重要专题,前往各地开展调研,并委托国家教育行政学院做《〈职业教育法〉修订实证研究》的课题。

从2009年年初开始,教育部根据国务院立法工作安排,正式启动职业教育法修订工作。

2009年4月22日,时任教育部部长周济在第十一届澳门葡京娱乐:常务委员会第八次会议上,作《国务院关于职业教育改革与发展情况的报告》时,就修改职业教育法的工作作了汇报,明确了六项原则:一是进一步明确职业教育在建设人力资源强国和构建终身教育体系、建设学习型社会中的地位和作用。二是进一步明确现代职业教育体系框架和基本内容,规范中等职业教育和高等职业教育的定位,扩大职业院校面向社会、面向人人办学的自主权,保障校长、教师和学生在教育教学中的权利。三是进一步明确各级政府及其职能部门、行业组织、企业、事业单位、社会团体以及其他社会组织和公民个人依法履行实施职业教育的责任和义务。四是进一步完善职业教育管理体制和工作机制,加强部门协调联系。进一步发挥行业企业等社会各方面在发展职业教育中的作用,完善相关制度和机制。五是进一步完善职业教育保障机制,增加经费投入,加强基础能力和教师队伍建设,改善办学条件,增强职业教育的吸引力。六是进一步明确职业教育法的行政执法主体和法律责任,加强职业教育执法检查和督导工作的制度建设,促进职业教育依法行政、依法管理、依法办学。

职业教育法修订提上了日程,教育部为此多次组织调研、研讨,于2011年完成《职业教育法修订草案(送审稿)》,报送国务院法制办。送审稿已将1996版职业教育法的五章40条,扩充到九章73条。法制办将送审稿征求各方意见时,遇到了很多阻碍。对于送审稿,各方面存在巨大争议。从指导思想到管理体制,都出现了不一样的声音,甚至有人质疑修法的必要性。于是从2011年至2014年,这部修订草案一直在国务院征求意见中,更别提提交全国人大了。

虽然职业教育法修订在十一届、十二届全国人大都被列入立法规划第一档,但历时六年,却依然难产。修订草案最终以“还需再修改”告一段落。但一切的努力都不是白费,这部难产的修订草案,为重启职业教育法的修订工作奠定了良好的基础。

重启修订势在必行

随着经济社会的不断发展,职业教育发展遇到了越来越多深层次的问题,我国的职业教育事业急需破冰,只有从顶层设计上着手,才有可能彻底解决问题。职教法的修订,迎来了难得的机遇。

2014年6月,全国职教工作会议召开,习近平总书记对加快职业教育作出了重要指示,会前国务院颁布了《关于加快发展现代职业教育的决定》,六部委出台了《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》。中央对职业教育提出了新理念、新定位、新使命、新任务。对职业教育的重视,也达到了新高度。完善职业教育顶层设计的呼声越来越高,在这种情况下,国务院再次委托教育部重新修改和起草职教法,人力资源和社会保障部也参与意见,新一轮修订顺理成章再次开启。

2015年3月至5月,张德江委员长和其他3位副委员长亲自带队,分4个小组,先后到吉林、江苏、河南、湖南、广东、重庆、甘肃、新疆等8个省(区、市)开展职业教育法执法检查,同时委托其他23个省(区、市)人大常委会对本省(区、市)职教法实施情况进行检查,执法检查做到全覆盖。6月29日,张德江委员长代表执法检查组在十二届全国人大常委会第十五次会议上,郑重作了《关于检查〈职业教育法〉实施情况的报告》。

报告指出了职业教育发展中存在的六个问题,同时也给出了六个方面的意见和建议。张德江指出:“职业教育法已经颁布实施近20年,随着我国经济社会快速发展,职业教育法中的一些规定已经与实际不相符合,需要与时俱进、不断完善。我们要从加快发展现代职业教育的新形势新要求出发,积极推进职业教育法和有关法律法规的修改完善工作。这次执法检查中,我们也充分听取了各方面对修改职业教育法的意见建议,检查组已经做了认真整理,为下一步修改职业教育法工作积累了宝贵资料。这也是执法检查的一个重要成果。”他要求国务院及有关部门“坚持依法行政,配合全国人大做好职业教育法修订工作”。

半年后的十二届全国人大常委会第十九次会议上,时任教育部部长袁贵仁受国务院委托,作国务院关于落实职业教育法执法检查报告和审议意见的报告。对执法检查中所提问题的落实和整改情况作了汇报,同时梳理了当时职业教育薄弱的原因。袁贵仁指出,一是对职业教育的认识不到位,社会对职业教育和职业院校毕业生仍存在偏见;二是职业教育与经济社会需求存在脱节现象;三是多渠道筹资机制尚不完善,尤其西部落后地区办学条件未达到国家办学基准;四是职业院校教师队伍整体素质不高;五是行业企业参与的内生动力不足。就在这次报告中,袁贵仁表示,教育部已完成职业教育法修订草案起草工作,正在征求各地、各部门、行业企业等意见。下一步将根据各方面反馈意见,抓紧修改完善职业教育法修订草案。

据了解,2015年12月15日,教育部办公厅就《职业教育法修正案(草案)》(征求意见稿),在现行法的基础上,形成六章50条。与此同时,人社部也独立草拟了修订稿。据参与提意见的专家透露,这两份草稿并未正式提交国务院,一直在讨论之中。

2018年,修改职业教育法被列入十三届全国人大常委会立法规划第二类项目。

2019年1月24日,国务院印发《国家职业教育改革实施方案》,这篇8700多字的文件对职业教育提出了一系列新的政策举措。职业教育的重要性,被提高到了“没有职业教育现代化就没有教育现代化”的地位。职业教育即将进入新的发展时期。

《方案》作为贯彻落实2018全国教育大会精神的文件,与《加快推进教育现代化实施方案》《中国教育现代化2035》等明确目标相衔接,既立足当前,又着眼长远,为办好新时代职业教育提供了施工蓝图。

习近平总书记多次强调要重视职业教育,优化职业教育类型定位,深化产教融合、校企合作,深入推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革,稳步发展职业本科教育,建设一批高水平职业院校和专业,推动职普融通,增强职业教育适应性,加快构建现代职业教育体系,培养更多高素质技术技能人才、能工巧匠、大国工匠。

现行的职业教育法已经不能适应职业教育改革发展的新形势、新任务、新要求,修改职业教育法势在必行。

教育部根据宪法、教育法、劳动法及其他有关法律法规以及党的十八大、十九大以来的有关文件精神,又几易其稿,形成了《中华人民共和国职业教育法修订草案(征求意见稿)》。这一版本共八章60条,在原法五章40条的基础上,修订调整了41条,新增15条。2019年12月5日,教育部在官网上面向全社会发出了关于《中华人民共和国职业教育法修订草案(征求意见稿)》公开征求意见的公告。有网友表示,近10年来,修订职教法的呼声不断,可以说此次修订是关系中国教育改革与发展的一件大事。

教育部在收到意见后,反复修改,时隔9年,于2020年8月28日再次提交《中华人民共和国职业教育法修订草案(送审稿)》。

2021年3月24日召开的国务院常务会议通过了《中华人民共和国职业教育法(修订草案)》,决定将草案提请全国人大常委会会议审议,这意味着职业教育法修订取得了实质性进展。

立法照亮职教之路

2021年6月7日,职业教育法(修订草案)提请十三届全国人大常委会第二十九次会议审议,并面向社会征求意见。

修订草案共八章58条,主要从加强党对职业教育的领导、完善职业教育管理体制、推动多元办学、加强对职业教育的支持和保障方面做出了修改。此次修订聚焦了职业教育的突出问题,回应社会关切,有不少亮点和突破。

修订草案依照《中共中央关于加强党的政治建设的意见》精神,增加了实施职业教育必须坚持中国共产党的领导,坚持社会主义办学方向;公办职业学校实行中国共产党职业学校基层组织领导的校长负责制,民办职业学校依法健全决策机制,强化学校的中国共产党基层组织政治功能,保证其在学校重大事项决策、监督、执行各环节有效发挥作用的规定。

修订草案完善了职业教育管理体制,规定职业教育实行分级管理、地方为主、政府统筹、行业指导、社会参与的管理体制。明确国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理,国务院有关部门在职责范围内分别负责有关的职业教育工作;省级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。

值得注意的是,修订草案中,首次明确了职业教育的定位,规定职业教育与普通教育是不同教育类型,具有同等重要地位。

诸多亮点之一是,修订草案明确了现代职业教育体系框架,规定国家建立健全职业学校教育和职业培训并重,职业教育与普通教育相互融通,初级、中级、高级职业教育有效贯通的现代职业教育体系,打破职业教育学历“天花板”,为技术技能型人才打通了上升的通道;推进职业教育国家“学分银行”建设,促进各级各类学校教育与职业培训以及其他职业教育学习成果认定、积累和转换,建立完善国家资历框架,使职业教育与普通教育的学习成果融通、互认。

产教融合、校企合作是职业教育的基本制度和重要制度,也是当前职业教育最薄弱环节。调动企业积极性,确定产教融合型企业制度,力求责任权利的统一,是此次修订的重点和亮点。为发挥企业职业教育的主体作用,“鼓励有条件的企业根据自身经营需求,利用资本、技术等要素,单独举办或联合举办职业学校、职业培训机构;企业按照国家有关规定实行培训上岗制度”。为促进产教融合、校企合作,规定了:国家推行学徒制度,鼓励企业与职业学校、职业培训机构合作进行学徒培训;对深度参与产教融合、校企合作,在提升技术技能人才培养质量、促进就业中发挥重要主体作用的企业,按照国家有关规定予以奖励、支持。

针对职业教师队伍薄弱这个难题,草案也在强化教师队伍、健全经费投入等方面做了规定。

修订草案加强了对职业教育教师队伍建设的规定,要求国家健全完善符合职业教育特点和发展要求的职业学校教师岗位设置和职务(职称)评聘制度,建立职业教育教师培养培训体系,制定职业学校教职工配备基本标准。对于教师的任职条件,修订草案规定,职业学校的专业课教师、实习指导教师应当具有一定年限相应工作经历或者实践经验,达到相应技术技能水平。同时,鼓励职业学校聘请技能大师、非物质文化遗产传承人等高技能人才专职或兼职担任专业教师。

除此之外,修订草案健全了职业教育经费投入机制,增加了各级人民政府应当建立与职业教育办学规模、培养成本和办学质量等相适应的财政投入制度,加强预算绩效管理,提高资金使用效益;地方各级人民政府安排地方教育附加等方面的经费,应当将其中可用于职业教育的资金统筹使用的规定。

仔细研读修订草案,会发现新增了专门的一章“法律责任”,用5个条款,分别规定了政府、企业、学校和实习单位、职业培训机构、实施质量评价认证的机构等责任及其违背罚则,这也是职教法修订的一大特色。

据悉,在公开征求意见期间,职业教育法(修订草案)共收到204人提出的377条意见,收到群众来信29封,社会公众主要对深化产教融合、校企合作、完善现代职业教育体系、提升职业教育的地位和社会认可度等提出了意见建议。

7月6日下午,中国法学会举办职业教育法(修订草案)立法专家咨询会,专家学者和实务部门的同志进行了深入探讨,为完善职业教育法(修订草案)提出了建设性的修改意见。

除了职业教育法修订,今年5月修订后公布的《民办教育促进法实施条例》也明显增加了多条关于职业教育的利好政策。

这些都让我们充满了一个期待:职业教育即将迎来春天。(记者 王涵)

编 辑: 丁显阳
责 编: 于 浩

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